'Focus op gewoonterecht werkt ongelijkheid in de hand'

Chiefs met hun families

In grote delen van Afrika woedt een strijd om grond. Beleidsmakers en ontwikkelingsdeskundigen zien heil in traditioneel grondbestuur, met daarin een grote rol voor de chief. Volgens rechtsantropologe Janine Ubink leidt een dergelijke aanpak tot ongelijkheid en sociale onrust. Woensdag 5 maart verdedigt ze haar proefschrift.

Ubink deed zestien maanden veldwerk bij de Ashanti in Ghana en onderzocht het lokale grondbestuur in relatie tot gewoonterecht. Hoewel Ghana te boek staat als relatief democratisch en rustig, leiden conflicten om grond ook in dit land tot grote spanningen. Ubink richtte zich in haar onderzoek op dorpen dicht bij grote steden, waar de grote vraag naar bouwgrond voor woningen een bedreiging vormt voor de landbouwgrond van kleine boeren.

Gewoonterecht
'Binnen het Ghanese rechtssysteem neemt het gewoonterecht, gebaseerd op de lokale praktijk, een sterke positie in', zegt Ubink. 'In de jaren zestig en zeventig, de decennia na de onafhankelijkheid, is er op hoog niveau geprobeerd het gewoonterecht op het gebied van grondbestuur te ontmantelen. Het was niet meer van deze tijd, was destijds de gedachte. De landbouw zou veel meer opbrengen als individueel eigendomsrecht werd ingevoerd en iedereen zelf verantwoordelijk was voor zijn eigen productie.'

Falend regsitratiesysteem
'Internationale beleidsmakers zijn in de jaren negentig teruggekomen van dat idee. Dat had voor een deel te maken met het falen van het nationale registratiesysteem. Slechts tien procent van de bevolking maakte er gebruik van, met name mensen die de weg wisten bij de autoriteiten, hetzij door een goede opleiding, hetzij door goede contacten. Dat werkte ongelijkheid in de hand. Aan de andere kant groeide ook het besef dat het gewoonterecht niet statisch was, en zich aanpaste aan de moderne tijd.'

Chiefs
'Het gevolg was dat nationale en internationale beleidsmakers het gewoonterecht weer in ere herstelden, met name de positie van traditionele autoriteiten (chiefs). De laatste jaren zijn veel van die chiefs getuige van een nieuwe ontwikkeling als het gaat om grondbestuur. Grond die voorheen waardeloos was, vindt nu gretig aftrek als bouwgrond, en is daardoor een schaars en commercieel product geworden. Wie een stuk grond wil kopen, moet zaken doen met de chief en deze kan uiteenlopend reageren op zo'n aanvraag.'

Kleine boeren de dupe
'De ene chief laat de gemeenschap profiteren van de opbrengsten van de grond, de andere chief vindt dat communale grond aan zijn eigen familie toebehoort en dat hij er mee mag doen wat hij wil. De kleine boeren raken op die manier hun land en daarmee hun bestaanszekerheid kwijt. Dat leidt tot sociale onrust. Het is een hardnekkige mythe dat de traditionele autoriteiten altijd handelen in het belang van hun volk. Van de twaalf gevallen die ik onderzocht, gebruikten negen chiefs de opbrengsten van de grond om zichzelf te verrijken.'

Janine Ubink, In the land of the chiefs. Customary law, land conflicts, and the state in peri-urban Ghana Promotie 5 maart 2008 Promotor: Prof.dr. J.M. Otto (recht en bestuur in ontwikkelingslanden) Van Vollenhoven Instituut

Tien jaar wachten op uitspraak
'Zowel op lokaal als op nationaal niveau is er geen mechanisme dat de macht van de chief controleert. Hoewel dorpelingen openlijk kritiek mogen leveren op de lokale machthebbers, kunnen die alleen worden afgezet door mensen binnen de familie. De boeren krijgen ook geen bescherming van de staat. Wie uit onvrede naar de statelijke rechtbank gaat, kan vijf tot tien jaar wachten op een uitspraak. Tegen die tijd staat er al lang een huis op de grond.'

Rechtersgewoonterecht
'Die traagheid heeft te maken met onderbezetting van de rechtbanken en de slechte positie van rechters. Over het algemeen wordt in rechterlijke uitspraken de positie van de boeren beschermd, maar er is een grote kloof tussen dit 'rechtersgewoonterecht' en de lokale praktijk waarin traditionele machthebbers het gewoonterecht in hun voordeel interpreteren. Zelfs wetgevers, beleidsmakers en bestuurders op nationaal niveau, volgen de rechterlijke versies van gewoonterecht niet.'

Investeerders
'Ik heb daar zelf zestien maanden gezeten, en kan nog steeds niet helder omschrijven wat wel en niet geoorloofd is op het gebied van grondverdeling. Hoe moet een rechter kilometers verderop dat dan weten? Dat compliceert de zaak. De overheid verschuilt zich bovendien achter een 'non-interventiebeleid'. Controle op de chiefs wordt gezien als bemoeienis. Dat komt politiek nu eenmaal het beste uit, want de traditionele elite is nauw verweven met de nationale bestuurlijke elite. Ook internationale donoren zijn verantwoordelijk voor de instandhouding van gewoonterechtelijk grondbestuur. Ze schrijven weliswaar in hun nota's dat ze voor een eerlijke verdeling van grond en de bescherming van boeren zijn, maar ze willen vooral investeerders naar Ghana halen. Ik heb het dan met name over de Wereldbank, die projectleider is van het zogeheten Land Administration Project.'

Controlemechanismen aanscherpen
'Je kunt gewoonterecht niet afschaffen. Dat is onmogelijk. De positie van chief staat voor de dorpelingen ook niet ter discussie. Als hij naar hun idee zijn werk niet goed doet, willen ze een andere chief, ze willen niet het ambt als zodanig afschaffen. Daarom moeten de controlemechanismen worden aan gescherpt. De statelijke rechtbanken moeten met hun uitspraken een wijder normatief kader bieden, een referentiekader. De focus op erkenning van traditie, traditioneel bestuur en cultuur is tot op zekere hoogte acceptabel, maar mag niet leiden tot het klakkeloos overnemen van lokale machtsstructuren en ongelijkheid.'

Janine Ubink, In the land of the chiefs. Customary law, land conflicts, and the state in peri-urban Ghana
Promotie 5 maart 2008
Promotor: Prof.dr. J.M. Otto

(4 maart 2008/Marl Pluijmen)