Sandra Groeneveld is hoogleraar Publiek Management en wetenschappelijk directeur van het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Op 27 mei spreekt ze haar inaugurele rede uit, getiteld ‘Het belang van bureaucratie. Omgaan met ambivalentie in publiek management’.

Overdaad aan regels

Groeneveld constateert veel spraakverwarring rond bureaucratie. ‘Soms wordt er een overdaad aan regels mee bedoeld’, zegt ze. ‘Van bureaucratie in die betekenis hebben we vaak last.’

Een andere definitie van bureaucratie is de overheid of het ambtenarenapparaat, dat politieke besluiten neutraal moet uitvoeren. Dat gebeurt in de praktijk door regels en een duidelijke hiërarchie. Bureaucratie is noodzakelijk in een democratische rechtsstaat, omdat mensen van de overheid op aan moeten kunnen – onzekerheidsreductie noemt Groeneveld het in haar oratie. ‘In landen die niet volgens deze bureaucratische principes zijn georganiseerd, zie je het dan ook vaak misgaan.’

Niet alles is in regels te vatten

Maar bureaucratie is ook te zien als een organisatievorm, waarin afspraken worden geformaliseerd en gestandaardiseerd. Groeneveld: ‘Vanuit de organisatiekunde weten we dat dit vaak niet werkt, zeker niet als het om complexe onderwerpen gaat. Je kan niet alles in regels vatten.’

Ambivalentie

De spanning tussen de noodzaak van bureaucratie aan de ene kant en de onmogelijkheid ervan aan de andere, is de ambivalentie waarmee publieke managers moeten omgaan. Vooral wanneer dingen misgaan, klinkt de roep om nieuwe regels om herhaling tegen te gaan. Komen er te veel regels, dan moeten publieke organisaties het aantal weer terugdringen. Een goed voorbeeld is de opkomst van new public management, waarmee overheden sinds de jaren tachtig de publieke sector wilden moderniseren. Groeneveld: ‘Dat was deels een zich afzetten tegen bureaucratie. Men vond dat al die regels te veel tijd kostten en zette bestuursprincipes uit de private sector in voor de publieke sector.’ Maar dat bleek niet een op een te kunnen. ‘Ironisch gezien staat new public management nu vooral bekend doordat er zoveel nieuwe regels uit zijn voortgekomen.’

Ongeschreven regels en vertrouwen op werknemers

Liever richt Groeneveld zich op het gedrag van mensen in organisaties. ‘Misschien kunnen ongeschreven regels ook wat nu geschreven regels beogen.’ Leidinggevenden moeten daarvoor vertrouwen op de professionaliteit en het vakmanschap van hun werknemers, en bijvoorbeeld ruimte bieden voor meer overleg. Daarbij passen informelere organisaties met een minder strakke centrale aansturing en daarmee ook andere typen leiderschap.

Wel moet het werk in dergelijke organisaties evengoed voldoen aan de eis van onzekerheidsreductie met het oog op de gelijke behandeling van burgers en de controleerbaarheid van de overheid. Groeneveld: ‘Organisaties kunnen wel vaker vertrouwen op ongeschreven regels, maar niet alleen maar. Bureaucratie blijft nodig.’

Universiteit

Ook universiteiten zijn publieke organisaties waar naar aanleiding van new public management vele regels zijn ingevoerd. Groeneveld: ‘Maar wetenschappers hebben complexe taken en werken vaak samen met collega’s over de hele wereld. De universiteit is daarom bij uitstek de plek om de spanning tussen noodzaak en niet-functioneren van bureaucratie te onderzoeken.’